Una vuelta de tuerca a la consulta previa

GRAN ANGULAR

América Latina se despierta de un sueño económico embriagador que ha durado una década; ahora mira hacia el futuro con incertidumbre y con sensación de vértigo: atrás queda el crecimiento al 6% que cae hasta el 1%, según estimaciones del Fondo Monetario Internacional por la reducción del crecimiento de China, la caída del precio de las materias primas en el mercado internacional y el estancamiento de Europa. En este período de resaca surgen interrogantes pero también cuestionamientos que señalan que América Latina no hizo los deberes. “Los avances del desarrollo social siguen siendo variables, insuficientes y especialmente esquivos para determinados grupos sociales”, afirma la Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) en el informe “Desarrollo social inclusivo”.

Si bien desde los años noventa se promovió fuertemente la inversión privada para la extracción de recursos naturales, en estos últimos diez años la tierra y sus minerales se volvieron un bien muy preciado y más rentables que nunca para las transnacionales que han ido ganando poder desde entonces. América Latina se convirtió en estos años en uno de los epicentros globales de la actividad minera absorbiendo el 27% de total de la inversión en exploración, según datos del Banco Mundial. Este modo de crecimiento basado en las exportaciones, -que ahora están a la baja contrayéndose hasta un 15% en 2015 según la CEPAL-, ha generado más de 200 conflictos sociales, durante el periodo 2010-2013, con los pueblos indígenas que habitan ancestralmente esas tierras.

El mecanismo que debió garantizar los derechos de los pueblos frente a la voracidad extractivista para instalar minas, pozos petrolíferos, o gaseoductos -entre otros- era la consulta previa. 500 años después, los Estados latinoamericanos asumen el reto de que los pueblos indígenas participen en el diseño de las políticas y tengan voz sobre su futuro con la ratificación del Convenio 169 de la Organización Internacional del Trabajo (OIT), el cual establece que los Estados deben de consultar todas las medidas legislativas o administrativas que puedan afectar a los indígenas. Sin embargo, su puesta en marcha ha mostrado serias limitaciones. “En comparación a otros países del mundo, estamos viendo que los países de Latinoamérica están bastante avanzados respecto a la consulta previa, por lo menos, en cuanto a reglamentos y políticas. El reto que todavía nos espera es la implementación de la consulta, y realizar proyectos que respeten el consentimiento previo, libre e informado, que va más allá de la consulta porque implica que la comunidad tiene la posibilidad de decir que no”, precisa Emily Greenspan, especialista de Oxfam.

Las experiencias de aplicación de la consulta previa muestran que ha sido “moldeada” por los Estados para que no interfiera con sus intereses. “La principal limitación de la consulta previa es la falta de voluntad política por parte de los Estados”, explica Rose-Marie Belle, expresidenta de la Comisión Interamericana de Derechos Humanos (CIDH). Además, puntualiza que los países suelen estar más interesados en proteger los derechos de las empresas, que los de los pueblos indígenas.

Esta es la crónica para entender las sombras que oscurecen los procesos de consulta previa y las cartas bajo la manga que se guardan países como Brasil, Chile, Colombia, Guatemala, Bolivia y Perú analizados en el informe “Derecho a la consulta y al consentimiento previo libre e informado en América Latina”.

SER O NO SER, ESA ES LA CUESTIÓN

En América Latina se tiene conocimiento de que existen unos 826 pueblos indígenas, que sumarían más de 46 millones de personas. Sin embargo, a la comunidad Cayhuachahua de Apurímac (Perú) le fue negada su identidad indígena por una consultora privada quien llegó a afirmar que “aunque mantiene elementos tradicionales, no se evidencia elementos ancestrales que definan su identidad”.

La propia identidad se ha convertido en un frente que deben conquistar los pueblos. “Uno de los principales problemas que identificamos es la falta de claridad sobre los sujetos de consulta, porque hay ministerios dentro de los países que no consideran a determinados pueblos como indígenas”, explica Daniel Cerqueira, Oficial Sénior de Programa de la Fundación para el Debido Proceso (DPLF, en sus siglas en inglés). Es el caso también de Colombia donde existen dificultades para identificar a los pueblos indígenas, especialmente, de aquellos, que viven fuera de resguardos indígenas o desplazados. A ello se suma que las visitas de campo que ayudarían a la labor son excepcionales, y cuando se llevan a cabo, se realizan con procedimientos inadecuados con personal inexperto y sobrevuelos en el área. En el derecho internacional no existe una definición cerrada de pueblos indígenas, sin embargo, los expertos consideran que no es necesaria ni deseable a efectos de proteger los derechos humanos.

 “Es muy difícil tomar una decisión en un proceso de consulta cuando tienes un fusil en la cabeza”, así le explicó una líder indígena colombiana al investigador Carlos Andrés Baquero de la Fundación Dejusticia. “Hay muchas consultas que no se dan en condiciones de libertad”, sentencia. En Colombia, una de las dificultades que enfrentan es la participación de actores externos como los actores armados (FARC, ELN o paramilitares) en los procesos de consulta, pero también de las empresas que quieren hacer un megaproyecto, y para ello emplean estrategias como dividir a pueblos u otorgan prebendas.

Amnistía Internacional de Colombia instó al Gobierno de Santos a anteponer el derecho de las comunidades indígenas y afrodescendientes a decidir cómo se desarrolla su tierra antes que “el deseo de las empresas de explotar estos territorios para obtener beneficios”. La tierra es uno de los puntos de negociación del proceso de paz entre el Gobierno y las FARC que se desarrolla en La Habana desde hace tres años. “La paz territorial en Colombia no será viable si no se garantizan los derechos de los pueblos indígenas, si no se transversalizan los derechos y generan diálogos con otros sectores sociales para que la defensa de la diversidad cultural y la consulta previa sea una defensa nacional de la diversidad cultural”, declara Sonia Londoño analista de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (CODHES).

“Ha habido un recrudecimiento de la persecución, hostigamiento, amenazas o de atentar contra la vida de líderes que plantean que para que los proyectos puedan operar se debe ejercer el derecho a consulta”, sentencia Carlos Lacán, especialista guatemalteco en derechos de los pueblos indígenas. La situación del país centroamericano resulta de especial preocupación, para la organización DPLF, pues observa una agudización de los conflictos sociales por la autorización de proyectos sin que se lleven a cabo procesos de consulta. No obstante, Lacán destaca como positivo la decisión de la Corte Constitucional que ordena realizar la consulta a comunidades ixiles en dos proyectos hidroeléctricos, y avances en la elaboración de un protocolo de consulta.

Gran parte de estos conflictos, especifica Lacán, surgen por proyectos hidroeléctricos, -además de mineros-, menciona el caso Chixoy que constituye un referente negativo, y por ello muchas comunidades rechazan las hidroeléctricas. Esta represa -financiada por el Banco Mundial y Banco Interamericano de Desarrollo- fue construida durante la dictadura militar, en medio de una guerra civil, cuando la población se negó a ser desalojadas, fueron torturados y asesinadas más de 400 personas. En la actualidad, el Gobierno ha iniciado el primer pago para reparar a las víctimas.

¿SOBRE QUÉ SE DECIDE?

“Otro de los problemas que detectamos tiene que ver con el objeto de la consulta. Muchas veces no se consultan ciertas medidas por considerarse que no tienen un impacto directo en los indígenas, y a partir de determinaciones que no siguen ningún tipo de rigor antropológico, ni cuentan con ningún tipo de sensibilidad intercultural”, precisa el abogado Cerqueira. Por ejemplo, la prospección y exploración, o los estudios de impacto ambiental son algunas de las medidas clave más frecuentes que son excluidas de la consulta. La pregunta que surge entonces es ¿Las medidas sobre las que deciden tienen importancia? ¿Se convierte la consulta en un mero formalismo?

César Gamboa, director de la organización DAR comenta el caso peruano en relación al momento de la consulta en el sector minero –ya ha sido implementada en tres proyectos -: “Los dos momentos donde la consulta debería darse sería antes del otorgamiento de la concesión y antes de la aprobación del Estudio de Impacto Ambiental (EIA). Sin embargo, se consultaría antes de la autorización final, después de aprobado el EIA entonces la pregunta es ¿Qué impacto va a tener la negociación si el EIA ya está aprobado? Ningún inversionista va a aceptar una modificación posterior una vez aprobado el informe técnico”.

Bolivia tampoco se escapa de este problema. A pesar de que su constitución es la más garantista de los países analizados, reconociendo expresamente el derecho a consulta, se están dando retrocesos, como sucede con la reciente Ley de Minería y Metalurgia, promulgada en mayo de 2014. En Colombia, el especialista Carlos Andrés Baquero resalta que el Gobierno ha adoptado sin consultar regulaciones que rebajan el nivel de protección estipulado en el derecho internacional. “Por ejemplo se ha estipulado tiempo para la duración de los procesos de consulta previa, o se excluyen a personas o comunidades que no tienen un título de propiedad sobre su territorio. Al parecer, podría tener un viraje interesante porque el Gobierno de Santos ha propuesta una regulación para las personas afro y gitanas que tienen derecho a la consulta previa”.

En el caso de Chile se pone en juego la fe, y quien la valida es el propio Ejecutivo, como sucedió en la comunidad agrícola Diaguita de Huascoaltinos. Las autoridades en esta zona decidieron suspender la consulta argumentando que la población había actuado de mala fe, -esto se dedujo por la demora de la comunidad para aprobar el procedimiento- y fue así como se aprobó el proyecto sin consulta.

DEUDAS PENDIENTES

A pesar de que la región vive el momento de mayor reconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, la deuda del Estado es demasiado pesada. “Las personas indígenas y afrodescendientes están sobrerrepresentadas entre la población en situación de indigencia, pobreza y vulnerabilidad”, subraya el documento de la comisión de las Naciones Unidas. El porcentaje de indígenas pobres en zonas rurales alcanza el 48,5%, mientras en los no indígenas se reduce casi a la mitad, al 28,3% según la estadística realizada a hogares de ocho países de la región, entre los que se encuentra Chile, Brasil y Perú. Los niños son los más afectados: el 88% no tiene acceso al agua y saneamiento, a una educación o una vivienda digna, de acuerdo a UNICEF.

Cerqueira, menciona que Brasil tiene “unas deudas históricas en el ámbito de titulación, demarcación de los territorios indígenas que genera desconfianza entre el movimiento indígena”, además es el país que presenta el menor avance en la regulación de la consulta previa, según destaca este informe. Se calcula que una de cada tres hectáreas que los gobiernos de América Latina conceden a la explotación minera, agrícola o forestal se superpone con tierras de comunidades indígenas, según datos del Proyecto Munden. Esta es la razón por la que los conflictos socioambientales se han incrementado, la Universidad de Arizona identificó hasta 226 entre los años 2010-2013. Colombia es el segundo país del mundo donde más conflictos se dan por razones ambientales, este aumento según Baquero se debería al avance de los proyectos extractivos, pero también por el mayor ejercicio de resistencia que ejercen las comunidades locales debido a que tienen una mayor conciencia y conocimiento de sus derechos.

No implementar la consulta previa, o ponerla en marcha sin respetar el derecho internacional o el consentimiento genuino de los pueblos indígenas puede conllevar al conflicto y a la violencia, afirma la presidenta de la CIDH, quien concluye que ese escenario es riesgoso no sólo para los propios pueblos indígenas sino también para las empresas que deciden marcharse; por lo que no se consigue ni paz ni desarrollo.

La CIDH acaba de publicar un informe donde aborda la espinosa cuestión de proteger los derechos humanos de los pueblos indígenas y comunidades afrodescendientes en el contexto de actividades de extracción de recursos naturales. Este organismo, por primera vez, reconoce la obligación que tienen los Estados de donde proceden los capitales de las empresas extractivas, como Canadá, Estados Unidos o Brasil para la protección de los derechos. “Los Estados de origen de las empresas en las Américas deben adoptar mecanismos apropiados de supervisión y regulación de las actividades de sus compañías y nacionales en el extranjero en línea con los estándares internacionales relevantes de los derechos humanos”, el informe agrega que estas compañías deben de abstenerse de brindar apoyo gubernamental a empresas involucradas en violaciones de derechos humanos o a iniciativas dirigidas a influenciar la adopción de normas o políticas públicas favorables a sus inversiones, en detrimento de obligaciones de derechos humanos en los países receptores.

Respecto de los Estados receptores, el informe señala que los Estados receptores deben adoptar las medidas apropiadas para “prevenir, investigar, castigar y reparar las violaciones a los derechos humanos que resulten de la ejecución de estos proyectos. Asimismo, deben cumplir con los estándares internacionales de derechos humanos, mediante la adopción de políticas, legislación y regulaciones adecuadas, y la garantía de un efectivo acceso a la justicia”, entre ellas, la adopción de un marco regulatorio para la protección del medio ambiente y de los derechos humanos que contemple de forma adecuada la operación de compañías extranjeras en la jurisdicción de un Estado, y la consulta previa.